编者按：对于大学来说，大学治理是一个永恒的话题，随着学校的不断发展，教育水平的不断提升，大学治理体系也需要不断的完善。2010年中共中央国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确指出要“完善中国特色现代大学制度”。2019年年初，国务院又相继颁布了颁布《中国教育现代化2035》与《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》，提出了“推进教育治理体系和治理能力现代化，提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设”等具体要求，标志着现代大学治理进入新阶段。完善现代大学治理体系，提升现代大学治理能力，需要厘清大学治理中存在的若干重要关系，认识和处理好这些关系对推进大学治理现代化具有重要意义。

一、处理好党委领导与校长负责的关系，应坚持和完善党委领导下的校长负责制

党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心。国家不仅在相关法律中已经明确这项制度，而且在一系列的文件中对如何实施这项制度也做出了明确的规定。坚持和完善党委领导下的校长负责制，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，是大学治理首先要回答的问题。

坚持和完善党委领导下的校长负责制有许多工作要做。首先，要处理好领导与负责、决策与执行、管人与管事的关系，其核心是处理好党委领导和校长负责的关系。其次，要落实好民主集中制，重大事项必须经过集体讨论决定。然而在实践中，人们对什么是重大事项的认识常常是模糊的，因此，我们对重大事项的界限应予以明晰。第三，在议事决策机制、党政协调配合、运行保障等方面要有具体的办法。当前，高等学校比较重视党委会和校长办公会的议事规则，大都制定了相应制度，但是，高校还需要加强党政协调配合和运行保障。

二、处理好学术与行政的关系，应充分发挥学术委员会在学术治理中的作用

学术与行政的关系是大学治理的重点和难点。在计划经济时代，我国高等教育实行高度集中和统一管理的体制，大学不仅缺乏自主权，其内部也表现为过强的行政导向，过弱的学术导向，背离了大学发展的内在逻辑。20世纪90年代以来，在高等教育研究领域，关于学术权力和行政权力的研究逐渐兴起。人们认识到，现代大学的行政权力和学术权力既有其合法性，也有其局限性；二者既有冲突的一面，又有可以协调的一面，二者只有相辅相成、协调互动，才能保证大学健康运行和发展。

探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用是建设现代大学制度和完善大学治理的重要内容。教授治学的制度化是保证教授治学的可持续性与有效性的必要条件，学术委员会是实现这一条件的有效途径。《高等教育法》对高等学校学术委员会的性质、作用做了明确规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》再次强调，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。当前，各个大学普遍设有学术委员会，制定了学术委员会章程，并注重发挥学术委员会的作用，似乎教授治学已经制度化，但是我们不能过分乐观。实际上，学术委员会作用的发挥与制度设计之间还有很大距离。

目前，在高等学校，学术委员会在一定程度上还处于制度“虚化”、制度“悬置”状态。尽管学术委员会制定了章程，但是什么样的事务提交学术委员会审议，能不能按规定提交学术委员会审议，还没有一套机制和程序来保证。如何发挥学术委员会的作用仍然与高校领导的认识和工作习惯有关。高校在很大程度上对学术委员会还处于“想起来就用一用，想不起来就不用”，“不好决策的时候就用一用，方便决策的时候就不用”的状态。高等学校长期以来形成的行政导向的管理思维与运行模式仍然有很大的惯性，这种惯性不仅表现在思想认识层面，还表现为工作层面长期形成的“路径依赖”。

学术委员会制度化难以实现还表现为没有专门处理学术委员会相关事宜的日常办公机构。没有专门的日常工作机构就没有专人来保障学术委员会的工作运行。现在，高校学术委员会的日常办公机构一般挂靠在学校的有关部门，如有的挂靠在校办，有的挂靠在科研处，有的挂靠在学科办，还有的挂靠在教务处。而这种挂靠事实上变成了依附和从属，其工作常常被边缘化。既然高校的学术委员会非常重要，为什么不能设立专门的工作机构来保障其运行呢？

三、处理好学校与院系的关系，应完善院系的治理结构

搞好大学的院系治理，需要处理好大学和院系的关系。长期以来，大学行政化的一个重要表现就是大学过分科层化，大学组织对直线职能制过分强化使院系成为学校的一个“生产车间”，院系因缺乏相应的权力而成为学校管理部门指挥的对象。我们常说大学是“学者共同体”，其特征主要体现在院系层面。院系“底部沉重”和“结构松散”的特点要求大学改变管理权限过分集中在校一级的局面，向院系放权，既要使院系感到有权力，又要使院系感到有责任，从而激发院系的内生动力。

搞好大学的院系治理，需要完善院系的治理结构。

（1）要贯彻好党政联席会议制度。新中国成立以来，虽然大学的领导体制几经变化，但大学院系总体上实行的是院系主任负责制。1990年我国颁布了《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》并提出“系党总支是全系的政治核心”，指出系党总支的主要任务是“保证监督党和国家各项方针、政策及学校各项决定在本系的贯彻执行；参与本系行政管理工作重大问题的讨论决定；支持系主任在其职责范围内独立负责地开展工作”。2007年教育部发布《关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》，提出“建立健全党政联席会议制度”。该意见还指出“院(系)工作中的重要事项，要经过党政联席会议，按照民主集中制的原则集体研究决定”，“党政之间既要明确职责，又要协同合作；既要合理分工，又要形成合力；有效形成院(系)党政相互配合、协调运转的工作机制”。对于党政联席会议制度，有人理解为“这是一种党政协调配合的工作机制，还不是一种领导体制”，也有人将其理解为是一种“党政共同负责制”。如何贯彻好党政联席会议制度，需要有一系列的制度规定，如明确院系工作中哪些重要事项需要党政联席会议作出决定，否则不同的人因理解不同就会产生不同的行为，影响这一制度的执行。再如，党政联席会议如同大学的党委会和校长办公会一样，也需要有议事程序和规则。此外，有些关系需要进一步明确，如党政联席会议与二级学院党委会的关系，党政联席会议与院长办公会议的关系等。

（2）完善院系治理结构，需要强化教师在院系学术治理中的作用。院(系)作为学术单位，其基本活动是学术活动，教师应该在院系治理中发挥重要的作用，教授治学首先体现在院系。这些年来，尽管一些大学的院系注重发挥以教授为代表的教师群体在学术治理中的作用，但是，它们对什么学术事项、哪些人、以什么方式参与学术治理等问题缺乏制度性的规定；一些大学即便有了制度性规定，也未能把制度性规定变为制度化行为。虽然有的院系有学术委员会或教授委员会，但此类机构仍存在“虚化”和“随意化”的现象，缺乏章程和有效的保障机制。还有的院系在学术造诣比较高的人担任院长(系主任)后，出现了个别人“官气”很足，主观武断，缺乏学术民主的现象，有的人甚至利用行政职务谋求个人私利。

（3）完善院系治理结构，需要发挥广大师生员工的作用。大学院系除了学术事务以外，还有许多行政事务和事关教职工切身利益的事务，如何保障广大教师在院系治理中的民主参与和民主监督权利需要很好的研究，并做出制度性安排和组织实施。院系是基本的教学科研单位，大学生是院系治理的重要利益相关者，他们的权益需要得到维护，他们的权力需要得到尊重。因此，听取学生的意见，吸收他们参与院系治理是完善院系治理的重要内容。

四、处理好大学章程与学校制度的关系，应完善以章程为核心的制度体系

大学章程被称为大学的“宪法”，制定章程和依据章程管理学校是依法治校的要求。1998年颁布的《高等教育法》明确规定，申请设立高等学校的，应向审批机关提交章程，并明确章程应当规定的事项，从而确定了大学章程的法律地位。2010年7月中共中央国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调指出，各类高等学校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。教育部于2011年7月颁布《高等学校章程制定暂行办法》，并于2013年9月颁布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013-2015年)》，进一步推动了大学章程的制定。

近年来，在国家教育行政部门的推动下，大学普遍制定了章程，这是高等学校依法治校的一大进步。但是，我们也看到大学章程的建设与实施出现了一些新的问题，大学章程与其他制度的耦合程度不够高，存在“脱耦”现象。其主要表现在：第一，缺失，即学校章程既缺失根据国家要求和高等教育改革需要加以明确的条款，也没有相应的学校制度规定。如有的学校虽然在章程规定中设立了“大学理事会”“二级学院民主管理委员会”等，但是没有相应的制度与之呼应。第二，陈旧，即学校章程对一些事项做了新的表述和规定，但学校制度如一些关于财务和人事的规定依旧是过时的规定和表述。第三，冲突，即学校的制度规定存在严重的部门化倾向，各个部门对同一事项的规定不一致，如关于教师的考核，教务部门、科研部门和人事部门的规定常常不一样。

由于大学章程的制定带有“补课”性质，要使章程真正发挥作用，必须把章程的要求体现在学校的各项制度中，落实在各项管理事务上。也就是说，必须以章程为标准来审视学校现存的各项规定，看它们是否符合章程的要求，并以此来修订和完善学校的各项规章制度。大学的制度体系大体可以分为四类：一是学校的管理体制，包括治理结构、学校的组织架构、权力的决策执行与监督等；二是学校的资源配置与管理体系，包括人、财、物的资源配置、日常管理、绩效的评价考核等；三是学校的职能管理体系，包括学科建设、人才培养、科学研究、社会服务、国际合作交流等；四是学校党建和意识形态管理体系，包括党建、意识形态、宣传教育、学校文化、学校安全稳定等。大学章程要与这四大制度体系有机衔接，纵向贯通，横向协调，最终形成以大学章程为核心的大学制度体系。

五、处理好办学自主权与治理能力的关系，应不断提高大学治理的能力

大学办学自主权是大学逻辑的内在要求，也是大学存在与发展的必要条件。20世纪80年代以来，尽管大学的办学自主权逐步得到落实，但从高等教育发展的实践来看，大学办学自主权仍需要进一步落实并进一步扩大。同时，我们必须认识到，大学在得到办学自主权后，必须不断提高办学治校的能力。正如《中国教育改革和发展纲要》所说的，“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。否则，大学即使有了办学自主权，由于治理能力不强导致其不能很好地行使办学自主权，也会影响政府进一步扩大大学的办学自主权。

当前，虽然高校提高大学治理能力的意识在不断增强，但是，我们也必须看到，提高大学治理能力的要求与用好大学的办学自主权和推动大学内涵式发展、建设现代大学制度的要求相比还不够。现代大学规模大、结构复杂，提高质量的任务重，社会期待高，与社会的联系广的特点，需要大学领导专心致志地投入工作，需要他们对大学有深刻的理解，有先进的办学理念，具备管理大学的专门知识和较强的管理能力。

此外，大学治理能力的提高，不仅要依靠校一级的领导，还要求学校管理层的干部以及院系一级的管理者提高治理能力。实践证明，学校的管理干部和院系的管理者治理能力与大学的治理水平密切相关。大学各个部门的管理者都应该对大学有深刻的理解，都应该成为各个领域的管理专家。大学应该重视对管理干部的培训，应该对管理干部提高治理能力有明确的要求。管理干部自身也应该勤于学习、善于学习、向书本学、在实践中学，不断地提高治理能力。

六、处理好治理与管理的关系，应不断提高大学的治理和管理水平

尽管治理与管理有不同的内涵，但是它们也有共同之处，即调动各方面的积极性，实现资源的科学配置与管理，完成组织的工作任务，实现组织的目标。治理概念的引入，为我们更深入地理解大学，更好地办学治校提供了新的视角。但是，大学治理概念的引入并不能替代管理，不管是理性认识还是在实践中，大学治理和管理都是必要的。现实中，应该避免重视治理而忽视管理，二者应该相辅相成，相互协同以提高大学办学治校的水平。

在当前大学管理的实践中，还有许多突出的问题没有解决好，如以学生为中心创设良好的学习条件和环境，教师的评价与考核，资源的配置与管理，各种计划、专项实施的效果，大数据在学校管理中的应用等。教师是大学办学主体，教师评价与考核是调动教师积极性的重要手段，是引导教师的“指挥棒”。大学普遍重视教师的评价与考核，因为它关系到教师的晋级、收入、声誉等。但是，现实中如何做到科学、客观、准确地评价教师的劳动及成果始终是大学管理的难题。教师工作的质与量、教学与科研、不同学科教师工作的特点、教师的显性劳动和隐性劳动(教师有些劳动在评价考核体系中是无法测量的)等都是教师评价与考核的难点。资源是大学办学的基本条件，如何配置和管理好大学的资源既关系到大学的办学水平和效益，也关系到学校的可持续发展。现实中，一些大学缺乏成本和效益的概念，导致设备重复采购，使用率低；办学用房越盖越多，越盖越不够用，办学用房缺乏分配、退出的标准和机制等，这些问题都需要解决。随着高等教育事业的发展，高等学校获得的各种国家计划投入和专项经费也在不断增加，如科研经费事业费、大学生创新计划专项、教师教改专项等，这些经费投入对提高高等教育质量是必需的，但是经费如何使用，效益如何，需要经过评估和相应的管理。信息化和大数据为大学管理提供了极大的方便，它可以为科学决策提供数据支撑，为分析学生的学习行为，为资金使用、物资采购、设备管理等方面提供技术支持。在管理实践中，我们需要思考和解决的问题是如何避免浪费，降低廉政风险等问题。

七、处理好制度建设与文化建设的关系，应重视发挥文化在大学治理中的作用

（1）文化影响大学制度的设计。大学治理是在一定的文化场域中实现的，大学的制度建设本身就是文化的投射，大学制度是大学文化制度化的存在形式，它反映了大学组织成员对大学基本价值的认知和集体意识，因此，大学中的个体和群体的价值观的塑造影响着大学的制度设计。一所大学偏向什么样的治理，喜欢什么样的治理，接受什么样的治理，这些都包含着文化的因素。大学文化，像水、土壤、空气一样，影响着大学制度的生根、发芽和结果。

（2）文化影响大学制度的实施。大学治理的制度设计能否有效实施以及实施的程度如何受大学文化的影响，因为“大学治理的有形框架只有在理念认可，基于文化模式相容的情况下，才能发挥作用”。文化是隐藏于大学治理背后的隐性秩序。任何组织都处于某种特定的文化环境之中，具有特殊的文化认知图式，它维持和界定着某种治理的秩序，影响着组织成员对组织变革的接受和认同程度，某种意义上决定着组织变革的成效。一所大学内部治理的实践和有效性取决于学校内不同群体、个体的集体意识以及他们对管理规则、法规和实践的解释。影响大学治理的文化因素不仅存在于学校之中，大学所处的社区环境和社会环境也会对其产生影响。

（3）文化本身具有治理的功能。文化有规范、引导、激励等作用。20世纪80年代，管理理论界兴起了“文化管理理论”。一个单位所形成一种文化，不管人们是否认识到，这种文化都会弥散在单位的任何一个角落，影响着人的思维和行为。文化的治理功能相对于制度，更加潜移默化；文化相对于自然是可以建设的，因此，聪明的管理者重视文化建设。现实中存在一些影响大学治理的文化因素，如我们对大学的内在逻辑和大学理念的认识还不够深入；行政导向、官本位等受传统文化和计划经济体制影响形成的办学思维定式等因素还深深地影响着我们；一些管理者习惯于下指令和搞“一言堂”；学校的管理部门缺乏服务意识，衙门作风不同程度地存在着。这些文化因素发挥了负向功能，因此，大学治理不仅要重视制度建设，还要重视文化建设，制度建设和文化建设应同步进行。我们应该建设和弘扬反映时代要求和大学办学规律的大学文化，减少和消除落后的不良文化，发挥大学文化的治理功能。

八、处理好外在推力与内生动力的关系，应增强大学提高治理水平的自觉性

推动大学治理有两种力量，即大学的自身力量和外部的力量。改革开放以来，我国大学在治理进程中不乏改革的动力和行动，推动了大学内部管理体制、办学体制、教育教学等改革并取得了一系列重要成就。但是，我国高等教育作为“后发外生型”，从近代大学产生起，政府与大学的关系就很紧密，因此，大学内部治理结构的形成及其模式的变迁一直受政府的影响。可以说，政府是推动我国大学治理变迁的主要外部力量。从1949年中华人民共和国成立以后大学治理变迁的历史进程来看，国家出台了各种政策，直接作用于大学治理，引发了大学领导体制、治理结构的变革，影响着大学内部各种权力在大学治理中的地位、作用及其权力运行。

政府主导的大学治理变迁对完善大学治理结构，促进大学运行和建设现代大学制度有着重要意义。政府对大学治理的基本架构、基本原则、基本内容、基本程序作出规定是完全有必要的，而且从政府的角度推动大学治理现代化也会更加有效，从大学治理的实际效果来看，由政府主导的治理成效也是显著的。但是我们也看到，过度强调政策导向不仅会使大学缺乏改革的内在动力，还会出现依赖心理和合法性机制作用下的机会主义心理。所谓依赖心理，是指大学表现出依赖政府的政策供给的办学行为，即政府让我做什么我就做什么，大学缺乏推动治理的主动性和创造性。我国的高等教育规模大，结构复杂的特点决定了政府制定的政策应该保持一定的张力，关键在于激发大学建设现代大学制度的内生动力。在我国，只有把国家政策的推动与大学的内生积极性结合起来，把国家政策的要求与大学的实际结合起来，才能更好地实现现代大学制度建设的目标。

作者:张德祥男，山东平度人，大连理工大学高等教育研究院院长

来源：中国社会科学网，2019年4月15日

原文刊载于《高等教育研究》2018年第7期

http://edu.cssn.cn/jyx/jyx_gdjyx/201904/t20190415_4864559_4.shtml